Debatt
Arbetsmiljölagen är tandlös
2010-02-08Neddragningarna vid Södra Älvsborgs sjukhus visar att tillsynsverksamheten i arbetsmiljöärenden fungerar dåligt, skriver läkaren och huvudskyddsombudet Sigvard Åkervall.
I en promemoria från Arbetsmarknadsdepartementet om den framtida arbetsmiljöpolitiken från 2008 (Ds 2008:16) understryks att Arbetsmiljöarbetet får inte vara en ”sidovagn” till verksamheten i övrigt. I samband med överväganden och beslut om verksamheten ska arbetsmiljöfrågorna vara med (sidan 75).
I utredningen redovisas också de undersökningar som anser det väl belagt att arbetsmiljöinspektioner utförda av tillsynsmyndigheter kan förbättra arbetsmiljön (sidan 99). Man drar därför bl a slutsatsen att En välfungerande tillsyn är en viktig förutsättning för att upprätthålla respekten för lagstiftningen (sidan 137).
Vår erfarenhet av hur tillsynsverksamheten fungerar i praktiken – som instrument för att garantera att lagstiftningen efterlevs – är nedslående. Inte minst, och kanske framför allt, tycks det gälla arbetsgivare inom offentlig sjukvård som anser att det systematiska arbetsmiljöarbetet är en sådan onödig ”sidovagn” som helst bör kopplas av till ett blindspår. Vi tror att det är en erfarenhet som delas av många. Som exempel redovisar vi ett omfattande arbetsmiljöärende som utspelade sig under hösten 2008 och våren 2009 vid Södra Älvsborgs Sjukhus, Säs, i Borås och som har engagerat alla huvudskyddsombud och alla fackliga organisationer (Kommunal, SACO, SKTF och Vårdförbundet) vid sjukhuset.
I december 2008 krävde de fackliga organisationerna i en gemensam tvärfacklig aktion att sjukhusledningen skulle ta fram en övergripande analys av konsekvenserna för de anställdas arbetssituation och för patientomhändertagandet i hela förvaltningen – sjukhusen i Borås och Skene – av en planerad stor neddragning av vårdplatser på Skene sjukhus. Sjukhusledningens svar var den här gången densamma som vid tidigare, liknande framstötar: Att avfärda begäran med argument som, 1) konsekvensbeskrivningen ligger i genomförandeplanen, 2) konsekvenserna får analyseras under genomförandets gång eller 3) varje förändringsåtgärd kommer att analyseras ... av de medarbetare som berörs av förändringen.
Sammanfattningsvis: Konsekvenserna analyseras möjligen, men definitivt när det är för sent. Som synes håller sig sjukhusledningen på Säs med en egenhändigt hopsnickrad definition av arbetsmiljökonsekvensanalys (formuleringarna ovan bör läggas på minnet, de lär återkomma i liknande sammanhang) och har mycket lite gemensamt med intentioner i arbetsmiljölagen (AML) och föreskrifter för aystematiskt arbetsmiljöarbete.
De fackliga fann för gott att koppla in Arbetsmiljöverket (AV) med stöd av AML, Kap 6, § 6a. Det resulterade i en inspektion den 26 februari 2009.
Inför mötet fick ledningen kalla fötter och retirerade från sin tidigare hållning. Lydelsen i protokoll från den centrala samverkansgruppen den 26 januari skulle i efterhand ändras från att Detta successiva arbetssätt medför att en konsekvensanalys för ett helt koncept (läs: en stor organisationsförändring) … inte låter sig göras till att Konsekvens- och riskanalysen är sedan en del av beslutsunderlaget innan beslut fattas om ett genomförande – vilket är en helt korrekt ståndpunkt. De fackliga vägrade att underteckna det tillrättalagda protokollet.
Någon övergripande utredning av följderna för arbetsmiljön kom emellertid inte till stånd.
I inspektionsrapporten efter mötet, och med adress till sjukhusledningen, konstaterade AV: Ni saknar helt en arbetsmiljökonsekvensbedömning. Sjukhusledningen underrättades om att verket övervägde att förbjuda stängningen av avdelningen på Skene sjukhus såvida inte konsekvenserna för alla berörda (även anställda vid Borås lasarett) först hade analyserats. Ledningen fick tid på sig fram till den 3 april att inkomma med synpunkter – men de hörde aldrig av sig.
Samtidigt som arbetsmiljöärendet rullade på vidtogs ett antal åtgärder som syftade till att stänga en vårdavdelning. I december 2008 gavs signaler till berörd personal om att stängningen skulle ske vid påsktid 2009. Avdelningens budget togs bort den 1 januari, personalen fick diskutera ny placering under februari och så vidare.
Uppenbarligen hade ett exekutivt beslut fattats under hösten 2008 som sedan förmedlades ut till personalen vid olika samverkansmöten på lägre nivå. På centralt samverkansmöte lyftes frågan först den 26 januari 2009. Förhandlingen enligt MBL § 11 slutade i oenighet eftersom de fackliga – med tanke på den redan mycket besvärliga situationen med överbeläggningar vid Borås lasarett – inte kunde acceptera någon som helst vårdplatsneddragning. Läkarföreningen konstaterade också att arbetsgivaren brutit mot sin informations- och förhandlingsplikt enligt MBL eftersom en rad åtgärder för stängningen redan påbörjats. Detta var en måndag. På torsdag samma vecka (29/1) fattade styrelsen för SÄS beslut om stängning.
Trots det hävdade förvaltningsledningen fortsatt att man ännu inte beslutat sig för någon stängning! På ett centralt samverkansmöte den 23 mars viftade sjukhusdirektör Ingela Tuvegran med ett papper framför näsan på de fackliga: Här är beslutet om stängningen, jag har ännu inte undertecknat det!
Eftersom ledningen fick tid av AV att lämna synpunkter fram till den 3 april låg de fackliga och AV i vänteläge för att driva ärendet vidare mot straffsanktion. Borträknat tiden från beslut om förbud till delgivning innebar det att AV:s beslutsfattare och jurister hade två till tre arbetsdagar på sig att behandla ärendet innan stängningen skulle ske.
AV:s beslut kom senare – först den 17 april. Samma dag var informationschefen vid Säs, Björn Gustafsson, i kontakt med AV:s jurist per telefon och påstod att beslutet (om den redan nedlagda enheten) skulle fattas först nästkommande vecka, det vill säga på sjukhusstyrelsens möte den 22 april. Men beslutet den 22 april gällde inte den neddragning som omfattades av AV:s förbud utan ett nytt beslut om ytterligare neddragningar – stängning av en femdygnsavdelning och nattakuten – vid Skene sjukhus.
Varför kom Arbetsmiljöverkets beslut för sent? I efterhand kunde AV:s inspektörer konstatera att all information från Säs-ledningen under ärendets gång varit otydlig eller vilseledande vad gällde fattade beslut och planerade åtgärder. Inspektörerna hade därför problem att få med sig juristerna på ett förbud. När det senare stod klart att avdelningen redan stängts, kom det som en överraskning för AV.
Men fler bidrog till förvirringen. Trots att han var informerad om förbudet från den 17 april och trots att han en vecka tidigare – som ordförande i sjukhusstyrelsen vid SÄS – varit med och beslutat om de nya, mer långtgående neddragningarna i Skene, deklarerade Peter Rosholm (s) under interpellationsdebatten i regionfullmäktige den 28 april med ett klassiskt ”goddag yxskaft”: Vi är helt överens med Arbetsmiljöverket. Att man hotar med vite på 100 000 är inget allvarligt – mer ett standardsvar som inte betyder så mycket.
Det var en lögn som innehöll en klockren sanning: Det betydde inte så mycket. Mitt i det sammelsurium som skapats hjälpte det inte att AV i sitt förbud framhöll: Ett absolut krav är att arbetsgivaren gör konsekvensbedömningen av neddragningar av vårdplatser, innan förändringen genomförs. Det absoluta kravet kom en vecka för sent.
Den oväntade och snöpliga upplösningen var en grym besvikelse för huvudskyddsombuden och de fackliga. Man trodde sig ha funnit ett medel att påverka arbetsgivaren – nesan att få betala skadestånd – till att följa allmänt accepterade former för systematiskt arbetsmiljöarbete. I stället kunde sjukhusledningen genom passivitet och desinformation räddas av gonggongen och detta på grund av en juridisk spetsfundighet – så som det uppfattades av personalen vid Säs.
Det finns påföljder i AML i form av viten, böter eller fängelse; Avgörandet sker vad avser viten i länsrätten; böter och fängelse utdöms i tingsrätten. Men vägen dit är lång och slingrig och tar tid. Om en arbetsgivare genomför en stor organisationsförändring och avsiktligt låter bli att göra en arbetsmiljökonsekvensbedömning måste den fackliga sidan och AV agera med ett antal åtgärder i flera steg (se faktaruta under artikeln).
I länsrätten kan det bara bli fråga om utdömande av vite. Om vite inte finns med i AVs beslut är det straffbart att bryta mot förbudet enligt Kap 8 i AML. AV anmäler i det fallet misstanke om sådant brott till åklagare som sedan tar över ansvaret för att driva denna anmälan alternativt lägga ner ärendet.
I normal lagstiftning kan man utdöma en straffpåföljd efter att ett brott är begånget fram till dess det är preskriberat. Så fungerar inte arbetsmiljölagstiftningen, där påföljd – till exempel vid underlåtenhet att analysera konsekvenserna av en åtgärd – blir aktuell bara under förutsättning att arbetsgivaren brutit mot ett av AV utfärdat förbud. Skulle åtgärden redan ha verkställts när förbudet utfärdas – även om man i efterhand kan konstatera att det skett utan föregående arbetsmiljöanalys – är det för sent att begära sanktioner, som i detta fall.
Ett prejudicerande beslut av regeringen i ett arbetsmiljöärende från 2002 – skyddsombudet Elsie Westin mot Härnösands kommun – har tolkats så att arbetsgivaren kan fatta beslut om men inte genomföra en åtgärd innan en arbetsmiljökonsekvensanalys är gjord. Tolkningen är kontroversiell och har varit föremål för diskussion.
Utifrån regeringsbeslutet finns det alltså ingen anledning för arbetsgivare – med hänsyn till nuvarande praxis i tillämpningen av AML:s bestämmelser – att smussla med just beslutet på det löjeväckande sätt som skedde vid Säs. Däremot medför denna tolkning att möjligheten att utdöma påföljd begränsas. AV:s förbud måste komma innan åtgärden vidtagits, även om AV långt dessförinnan meddelat att man överväger att besluta om förbud och även om det är uppenbart att arbetsgivaren samtidigt börjat vidta åtgärder som syftar till att slutföra förändringen.
Att nå fram till en eventuell påföljd förutsätter att man hinner med en obruten kedja av de första åtta momenten enligt faktarutan, från muntlig begäran om utredning till ett förbud. Detta kan ta lång tid. Då är risken uppenbar att en illistig arbetsgivare fördröjer ärendet genom att
till exempel skjuta fram mötestider och maximalt utnyttja den tidsram man får sig tilldelad för att avge yttrande.
En arbetsgivare kan också på ett tidigt stadium, avsiktligt och under lång tid, undanhålla information om utredningar och planer på viktiga förändringar (så som skedde vid Säs under hösten 2008) eller också helt sonika besluta, beordra och genomföra en omorganisation innan ett beslut om förbud hinner komma från AV (som man senare gjort under hösten 2009 vid Säs). Detta kan ske, och sker tyvärr dagligen inom offentlig sjukvård, trots att landets högsta ledning i beslutet från 2002, som det hänvisas till ovan, uttalat att skyddsombud … har rätt att delta bl.a. vid planering av ny eller ändrad arbetsorganisation m.m.
AML Kap 6, § 6a föreskriver att skriftlig bekräftelse på en begäran från skyddsombud ”genast lämnas skyddsombudet”, vilket normalt betyder med vändande post. Ledningen vid Säs dröjde en månad med sitt svar. Det visar att det är viktigt att skyddsombud sätter ut datum för när man senast vill ha svar.
En annan möjlig väg att gå för att värna AMLs bestämmelser är att AV fattar ett interimistiskt beslut eller beslutar att det slutliga beslutet skulle gälla omedelbart. AML Kap 9, § 5 ger en möjlighet för detta, men det är mycket ovanligt och bara om det är fråga om omedelbar fara för allvarlig personskada. I annat fall riskerar lagen att bli helt tandlös och en arbetsgivare som agerar kallsinnigt och kalkylerande har goda möjligheter att åsidosätta det fackliga inflytandet och trots det gå helt fri.
Kanske vore det lika bra att helt enkelt hålla sig till Västgötalagens arbetsmiljöparagraf från Birger Jarls tid:
Faller någon under kvarnhjul
och får därav sin bane,
böta den tre mark som äga kvarnen.
och får därav sin bane,
böta den tre mark som äga kvarnen.
Tre mark är ju ändå något.
Sigvard Åkervall
är ordförande för Älvsborgs Södra Läkarförening och huvudskyddsombud för SACO vid Södra Älvsborgs Sjukhus.
är ordförande för Älvsborgs Södra Läkarförening och huvudskyddsombud för SACO vid Södra Älvsborgs Sjukhus.
Fackliga åtgärder när arbetsgivaren inte utreder
(1) facket påtalar behovet av en utredning i samverkansorgan; därefter, (2) facket underrättar arbetsgivaren skriftligt; därefter, (3) parterna inväntar arbetsgivarens svar; därefter, (4) facket vänder sig till AV och begär att arbetsgivaren ska föreläggas att genomföra en arbetsmiljökonsekvensbeskrivning enligt Arbetsmiljölagen Kap 6, § 6a; därefter, (5) parterna deltar i inspektionsmöte sammankallat av AV; därefter, (6) ges arbetsgivar- och arbetstagarparterna möjlighet att yttra sig över de villkor som AV överväger att ställa mot arbetsgivaren i en underrättelse om förbud; därefter (7) inväntar man AVs juridiska prövning; därefter, (8) kommer AV med beslut om förbud att genomföra förändring eventuellt förenat med vite; därefter, om arbetsgivaren bryter mot förbudet, (9) sker eventuell hänvändelse från AV till Länsrätten att utdöma vite och vanligtvis under förutsättning att facket påtalar fortsatt avsaknad av konsekvensanalys; därefter och slutligen, (10) kommer en eventuell dom från Länsrätten.
Fler debattartiklar
Skriv kommentar
Dagens Medicin vänder sig till dig som arbetar i sjukvården och vår kommentarfunktion är endast avsedd för personer som i sin yrkesroll vill tillföra synpunkter och ny kunskap i ämnet.Kommentarer
alla dessa omorganisationer som ständigt ska sanera ekonomin är ju oftast vansinniga. Det dras ned på vårplatser på den ena avdelning ökar på den andra och stänger den tredje. Personalen flyttas runt som pjäser på ett bräde. Arbetsteam och kunskaper kring olika vårdinriktningar hos personal tas aldrig tillvara. Hot om att få byta arbetsplats hänger alltid över personal anställda här på SU. Att man inte kan redogöra konsekvensanalyser för personalen före olika neddragningar och omorganisationer tyder ju på hur lite man tänkt igenom omorganisationerna. Vi som organisation lider fortfarande av SU:s berömda ortopedi-flyttkarusell som många av oss upplevde som rena vansinnet. Detta vansinne kunde till stora delar undvikits om man nu hade gjort en konsekvensanalys före omorganisationen. Att inte en riskanalys ur patiensäkerhetsperspektivet gjordes ordentligt har kritiserats av socialstyrelsen. Tyvärr lyssnar ingen på det vi säger. Det är patienterna som drabbas i första hand vilket är fruktansvärt. Personalen i andra hand vilket leder till stress, misstag och sjukdom hos personalen.
Anmäl kommentar